SANTA FE: Cuando avanza la excepción, retroceden los derechos ciudadanos y los policías quedan expuestos

La excepción tiende a correr sus propios límites

Uno de los fenómenos más preocupantes de los procesos contemporáneos de expansión del poder coercitivo estatal consiste en que las facultades excepcionales, una vez incorporadas al funcionamiento institucional, tienden a extenderse progresivamente más allá de las circunstancias y finalidades que justificaron originalmente su reconocimiento. Lo que inicialmente aparece como una respuesta específica frente a un problema concreto puede terminar convirtiéndose, mediante interpretaciones administrativas, prácticas institucionales y nuevas regulaciones, en una modalidad ordinaria de intervención sobre la vida de las personas.

No necesariamente estamos frente a decisiones explícitas de desconocer las garantías constitucionales, sino ante un proceso que puede resultar incluso más difícil de advertir: la normalización de la excepción, mediante la cual aquellas facultades que requerían fundamentos particulares comienzan a utilizarse con creciente naturalidad, mientras los límites establecidos para proteger los derechos individuales se desplazan gradualmente hacia posiciones cada vez más restrictivas.

Las declaraciones realizadas el 12 de noviembre de 2026 por la jefa de la Unidad Regional I de la Policía de Santa Fe, Margarita Romero, acerca de los controles de teléfonos celulares mediante el código IMEI ofrecen un ejemplo particularmente ilustrativo de este fenómeno.

La legislación recientemente sancionada fue presentada como una herramienta destinada a combatir el robo, la reducción y la comercialización ilegal de dispositivos tecnológicos mediante la identificación de los equipos y la verificación de su procedencia. Sin embargo, cuando una autoridad policial superior explicó públicamente cómo se preparaba a los efectivos para implementar las nuevas facultades, introdujo consideraciones que ya no se referían exclusivamente a la identificación del aparato, sino también a las comunicaciones y actividades de su propietario.

Ese desplazamiento merece atención porque revela cómo una medida concebida para controlar un mercado ilícito puede comenzar a interpretarse como una facultad para investigar aspectos de la vida privada de los ciudadanos, incluso antes de que su aplicación se encuentre plenamente consolidada.

La declaración de Margarita Romero: del teléfono a las comunicaciones personales

Durante la conferencia de prensa cuyo registro audiovisual acompaña esta editorial, Romero explicó que el personal policial estaba siendo preparado para comprender las nuevas herramientas legales y aplicarlas adecuadamente en sus intervenciones.

Pero al describir una posible situación de control, la funcionaria expresó:

«Siempre cuando hay un llamado por una persona sospechosa, ver qué está haciendo, qué está comunicando, con quién se está comunicando, pero no para ver la vida privada de él, sino qué estaba haciendo en el lugar».

La declaración puede escucharse aproximadamente entre los segundos 37 y 48 del video y resulta especialmente significativa porque introduce una contradicción que no debería pasar inadvertida.

El IMEI es un identificador técnico de un dispositivo móvil que permite individualizar el equipo y efectuar determinadas verificaciones sobre su situación registral, especialmente cuando existen denuncias de robo o irregularidades relacionadas con su identificación. Ese código no proporciona, por sí mismo, información sobre las personas con quienes se comunica su propietario, el contenido de sus mensajes, sus conversaciones telefónicas ni las actividades privadas que desarrolla mediante el dispositivo.

Por lo tanto, cuando una autoridad policial explica una facultad destinada a verificar la procedencia de teléfonos utilizando expresiones relacionadas con conocer qué comunica una persona y con quién mantiene contacto, introduce una finalidad que excede la identificación técnica del aparato y se aproxima a un ámbito especialmente protegido por las garantías constitucionales.

La aclaración posterior acerca de que no se pretende observar la vida privada no resuelve la contradicción, porque las comunicaciones personales forman parte precisamente de esa esfera de privacidad que el ordenamiento jurídico reconoce y protege frente a las intromisiones arbitrarias del Estado.

El artículo 18 de la Constitución Nacional establece garantías fundamentales relacionadas con la inviolabilidad de la correspondencia y los papeles privados, cuya protección se proyecta sobre las comunicaciones digitales, mientras que el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce el derecho de toda persona a no sufrir injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada.

Una ley destinada a identificar dispositivos tecnológicos no puede convertirse, mediante una interpretación administrativa, en una autorización general para investigar las comunicaciones de sus propietarios.

No afirmamos que la funcionaria haya reconocido la existencia de una orden escrita para revisar teléfonos ni que actualmente se encuentre implementado un protocolo con esas características, porque la transcripción no permite establecer tales extremos. Lo que señalamos es que la interpretación expresada públicamente por una autoridad policial superior introduce una finalidad diferente de la que justificó la legislación y exige una aclaración institucional antes de que pueda trasladarse a las prácticas cotidianas de los efectivos.

La segunda ampliación: de identificar un dispositivo a restringir la libertad de su propietario

La misma conferencia contiene otra declaración que permite observar cómo las consecuencias de una nueva facultad policial pueden comenzar a extenderse hacia terrenos jurídicamente distintos de aquellos originalmente contemplados.

Cuando un periodista preguntó qué sucedería si una persona se negara a exhibir el IMEI de su teléfono, Romero respondió:

«Va a ser trasladado y puesto a disposición del fiscal que esté de turno».

La afirmación, registrada aproximadamente entre los segundos 53 y 59 del video, introduce una cuestión fundamental porque la identificación de un dispositivo, su eventual retención preventiva y el traslado compulsivo de una persona constituyen intervenciones diferentes, que deben encontrarse justificadas mediante presupuestos legales propios.

La legislación sancionada contempla facultades relacionadas con la verificación de dispositivos tecnológicos y determinadas medidas sobre los equipos cuando se presentan las circunstancias previstas por el ordenamiento. Sin embargo, de la existencia de una facultad para controlar o retener un objeto no se desprende automáticamente una autorización general para restringir la libertad ambulatoria de su propietario.

La libertad personal se encuentra protegida por garantías constitucionales que exigen fundamentos legales específicos para cualquier intervención coercitiva, de modo que una negativa a colaborar con un procedimiento no puede transformarse, por sí sola y sin examinar las circunstancias y normas aplicables, en una causa suficiente para disponer un traslado compulsivo.

Esto no significa desconocer que puedan existir situaciones concretas en las cuales una conducta adicional, una infracción legalmente prevista o un delito justifiquen determinadas medidas sobre una persona. Significa, sencillamente, que tales presupuestos deben encontrarse acreditados y no pueden presumirse a partir de una interpretación genérica de las facultades de identificación.

Por esa razón, corresponde que el Ministerio de Justicia y Seguridad explique con precisión qué disposición legal permitiría disponer el traslado anunciado, cuáles serían las circunstancias habilitantes, quién debería ordenar la medida y qué garantías corresponderían a la persona afectada.

La intervención posterior de un fiscal no convierte automáticamente en legítima una restricción de libertad que carezca de fundamento suficiente desde su origen, del mismo modo que la finalidad preventiva de una política pública no autoriza a prescindir de las exigencias legales que regulan la actuación policial.

Ciudadanos y policías: dos consecuencias simultáneas de una misma expansión

Existe una dimensión de este problema que suele quedar relegada en las discusiones sobre seguridad pública y que consideramos indispensable incorporar al análisis.

Cuando el Estado amplía sus facultades coercitivas y permite que sus límites comiencen a desplazarse mediante interpretaciones cada vez más extensivas, no solamente modifica la situación jurídica de los ciudadanos sometidos a esas intervenciones, sino también las condiciones bajo las cuales los trabajadores policiales deben ejercerlas y responder por sus consecuencias.

Ambos procesos se desarrollan simultáneamente porque forman parte de una misma relación institucional.

Por un lado, el ciudadano puede quedar sometido a controles que ya no se limitan a verificar la procedencia de un dispositivo, sino que comienzan a alcanzar aspectos de su conducta, sus comunicaciones y su vida privada. Por otro, el policía encargado de ejecutar esas medidas recibe instrucciones que pueden ampliar sus responsabilidades sin proporcionarle necesariamente la seguridad jurídica suficiente para distinguir con claridad entre aquello que se encuentra autorizado, aquello que requiere intervención judicial y aquello que está prohibido.

El ciudadano enfrenta entonces el riesgo de sufrir una intervención estatal excesiva, mientras el trabajador policial enfrenta el riesgo de ejecutar una medida cuya legalidad puede resultar cuestionada posteriormente.

No estamos ante dos problemas independientes ni ante consecuencias que aparecen una después de la otra, sino ante manifestaciones simultáneas de un mismo fenómeno: la expansión de la capacidad de intervención del Estado sin una delimitación suficientemente precisa de sus facultades y responsabilidades.

Esta relación constituye uno de los aspectos centrales de nuestra preocupación por las políticas de seguridad que tienden a normalizar mecanismos excepcionales, porque las garantías individuales y la seguridad jurídica de quienes ejercen la función policial no deberían entenderse como intereses contrapuestos, sino como condiciones complementarias de una actuación estatal legítima.

Las decisiones se toman arriba, pero los riesgos suelen descargarse abajo

Desde APROPOL venimos advirtiendo que numerosas políticas de seguridad presentan una contradicción institucional que merece ser examinada con mayor profundidad: las ampliaciones de facultades se deciden en los niveles superiores del Estado, las interpretaciones se formulan desde los organismos de conducción y los anuncios públicos suelen presentarse como demostraciones de eficacia gubernamental, pero su ejecución concreta queda en manos de trabajadores policiales que deben enfrentar directamente a los ciudadanos y responder por cada una de sus actuaciones.

Esta distribución de funciones no constituye en sí misma un problema, porque toda organización estatal necesita autoridades políticas, mandos institucionales y agentes encargados de ejecutar las decisiones legítimamente adoptadas. La dificultad aparece cuando las instrucciones transmitidas desde la conducción carecen de precisión jurídica suficiente y colocan al personal ante situaciones cuya resolución puede comprometer sus responsabilidades administrativas, disciplinarias e incluso penales.

Un policía que recibe capacitación para verificar el IMEI de un dispositivo debe conocer cuáles son los actos necesarios para cumplir esa finalidad, qué límites existen respecto del contenido del equipo y cuáles son los procedimientos correspondientes ante una eventual negativa.

Si en cambio se le transmite que el control permite averiguar con quién se comunica una persona o que cualquier negativa conduce automáticamente a su traslado ante el fiscal, se corre el riesgo de introducir criterios que después pueden entrar en conflicto con las garantías constitucionales y las facultades efectivamente reconocidas por la legislación.

Naturalmente, ningún trabajador policial queda eximido de responsabilidad por ejecutar órdenes manifiestamente ilegales, pero esa obligación individual no puede utilizarse para liberar a las autoridades superiores de su responsabilidad de elaborar protocolos correctos, impartir instrucciones precisas y garantizar que la capacitación respete el ordenamiento jurídico.

Cuando un procedimiento es exitoso, el resultado suele atribuirse a la política de seguridad que lo hizo posible. Cuando aparece una controversia, en cambio, el examen de responsabilidades puede concentrarse sobre el efectivo que intervino directamente, aunque la actuación haya respondido a lineamientos definidos mucho antes y muy lejos del lugar de los hechos.

Una conducción responsable debería procurar que esa contradicción no se reproduzca, especialmente cuando incorpora nuevas herramientas que amplían las posibilidades de intervención sobre los ciudadanos.

La excepción no necesita declararse para comenzar a normalizarse

Uno de los errores más frecuentes consiste en pensar que los estados de excepción solamente existen cuando un gobierno suspende formalmente garantías constitucionales o declara una emergencia mediante instrumentos expresos.

Las democracias contemporáneas también pueden experimentar procesos de excepcionalización mediante la acumulación de facultades especiales, la reducción progresiva de los requisitos para ejercerlas y la incorporación de mecanismos extraordinarios al funcionamiento cotidiano de las instituciones.

Cada nueva herramienta suele presentarse como una respuesta específica frente a un problema real y urgente, pero el efecto acumulativo de esas decisiones puede modificar profundamente la relación entre el Estado y los ciudadanos, especialmente cuando la sospecha comienza a funcionar como fundamento general de las intervenciones.

La cuestión adquiere particular relevancia en Santa Fe, donde las reformas recientes en materia de seguridad vienen ampliando diferentes facultades policiales relacionadas con identificaciones, controles, investigaciones y utilización de herramientas tecnológicas.

No todas esas ampliaciones son necesariamente ilegítimas ni puede afirmarse que cada nueva competencia constituya por sí misma un estado de excepción, porque el Estado tiene obligaciones concretas de prevención e investigación del delito y el legislador puede establecer herramientas proporcionadas para cumplirlas.

El problema aparece cuando las finalidades originales dejan de delimitar efectivamente las intervenciones y comienzan a utilizarse interpretaciones que extienden sus alcances hacia ámbitos diferentes, especialmente cuando involucran derechos fundamentales.

Este mecanismo guarda relación con lo que hemos denominado Doctrina de la Sospecha Permanente (DSP), entendida como una tendencia del poder estatal a organizar determinadas formas de intervención alrededor de una sospecha generalizada que disminuye progresivamente la necesidad de justificar cada medida mediante circunstancias concretas.

La situación resulta especialmente problemática cuando la tecnología ofrece nuevas posibilidades para observar, identificar y registrar comportamientos, porque esas capacidades pueden mejorar considerablemente la investigación criminal, pero también facilitar una ampliación de los controles que exceda sus finalidades legítimas.

Un dispositivo que inicialmente debía ser identificado para verificar si provenía de un delito puede transformarse, mediante una interpretación extensiva, en una fuente de información sobre la persona que lo utiliza, sus vínculos y sus comunicaciones.

Y en ese mismo movimiento el policía puede dejar de ejecutar una medida de identificación claramente definida para quedar involucrado en una intervención de alcance incierto, cuyas consecuencias jurídicas tal vez deba enfrentar individualmente.

La capacitación debe comenzar por los límites, no por la ampliación de facultades

La jefa de la Unidad Regional I explicó que el personal policial estaba siendo preparado para comprender el nuevo paquete legislativo y aplicarlo adecuadamente, una decisión que en principio resulta razonable porque ninguna reforma debería implementarse sin formación suficiente.

Sin embargo, precisamente por tratarse de nuevas facultades relacionadas con derechos constitucionales, la capacitación debería comenzar por establecer con absoluta claridad sus límites, los procedimientos habilitados, los requisitos para adoptar medidas coercitivas y las diferencias entre identificar un dispositivo y acceder a su contenido.

No basta con enseñar a los agentes cómo obtener un código de quince dígitos mediante el teclado de un teléfono, porque la principal dificultad de esta herramienta no es tecnológica, sino jurídica e institucional.

Lo verdaderamente importante consiste en determinar qué puede hacer un efectivo cuando la persona accede voluntariamente a mostrar el IMEI, qué ocurre si se niega, cuáles son las circunstancias que permiten retener el aparato y qué medidas adicionales requieren autorización o intervención de las autoridades competentes.

También debe quedar expresamente establecido que las comunicaciones, mensajes, fotografías y demás contenidos privados del dispositivo no se convierten en información libremente accesible por el simple hecho de haberse solicitado su identificación técnica.

De lo contrario, la capacitación podría terminar reproduciendo interpretaciones que amplían informalmente el alcance de la legislación y generan riesgos tanto para los ciudadanos como para el personal encargado de aplicarla.

Resulta indispensable, además, verificar la promulgación, publicación y entrada en vigor de la nueva norma, dado que su sanción legislativa no autoriza por sí sola a ejercer anticipadamente facultades que todavía pudieran encontrarse pendientes de vigencia efectiva.

El Gobierno debe explicar qué se está enseñando y qué se pretende controlar

Las declaraciones de Margarita Romero no permiten concluir que exista un protocolo escrito que autorice a revisar comunicaciones privadas ni que se hayan impartido órdenes formales con ese contenido, pero sí constituyen un antecedente público suficientemente relevante para reclamar explicaciones inmediatas sobre los criterios con los que se está preparando al personal.

La diferencia es fundamental porque no corresponde atribuir una instrucción institucional cuya existencia todavía no se ha comprobado, aunque tampoco sería razonable minimizar las expresiones de una autoridad policial superior que describe públicamente facultades relacionadas con la privacidad y la libertad de los ciudadanos.

El Ministerio de Justicia y Seguridad debería publicar el protocolo que regulará los controles de IMEI, identificar las disposiciones legales que sustentan cada medida y explicar expresamente si la nueva normativa permite únicamente verificar la identificación de los dispositivos o si se pretende utilizarla también para obtener información sobre las comunicaciones personales de sus propietarios.

Asimismo, corresponde aclarar el fundamento jurídico del traslado anunciado ante la negativa a exhibir el código, estableciendo las condiciones concretas que podrían habilitar una restricción de libertad y las responsabilidades de los funcionarios intervinientes.

Estas aclaraciones no constituyen obstáculos para la implementación de una política de seguridad, sino condiciones necesarias para que pueda desarrollarse profesionalmente y sin vulnerar derechos.

La conducción política debe definir las estrategias generales, garantizar recursos y controlar los resultados, mientras que la institución policial necesita procedimientos jurídicamente sólidos y un margen profesional adecuado para ejecutar las intervenciones que legalmente le corresponden.

Ni la conducción democrática implica sustituir permanentemente el criterio técnico policial ni la profesionalización puede confundirse con la posibilidad de actuar sin controles.

Cuando se corre la línea, todos quedan más expuestos

La controversia planteada por las declaraciones de Romero ofrece una oportunidad para examinar una cuestión que excede ampliamente la identificación de teléfonos celulares.

Cuando una facultad excepcional comienza a interpretarse más allá de su finalidad original, el Estado no solamente incrementa su capacidad de intervención sobre las personas, sino que modifica simultáneamente las condiciones de responsabilidad de quienes deben ejercer ese poder.

Los ciudadanos pueden perder previsibilidad respecto de los límites que protegen su privacidad y su libertad, mientras los policías pueden perder certeza acerca de las atribuciones que están autorizados a utilizar y las consecuencias que deberán asumir si esas intervenciones son posteriormente cuestionadas.

La expansión de las facultades coercitivas, por lo tanto, no necesariamente fortalece a quienes deben ejecutarlas. En determinadas condiciones puede producir exactamente lo contrario, aumentando su exposición jurídica mientras crece la capacidad estatal de intervenir sobre la población.

Esta es una de las contradicciones más profundas de los modelos de seguridad que depositan sus expectativas en la ampliación permanente del control y que, al mismo tiempo, descuidan la necesidad de establecer responsabilidades institucionales precisas.

No necesitamos una Policía privada de herramientas para combatir el delito, pero tampoco una institución cuyos trabajadores deban actuar sobre normas ambiguas, interpretaciones expansivas o instrucciones que no distinguen claramente entre identificar objetos, investigar personas y restringir libertades.

Tampoco necesitamos ciudadanos sometidos a controles cuyo alcance dependa de explicaciones circunstanciales que puedan variar de una autoridad a otra, especialmente cuando se encuentran comprometidas garantías fundamentales.

Los derechos ciudadanos y la seguridad jurídica de los policías no se deterioran necesariamente en momentos diferentes: pueden quedar comprometidos simultáneamente por una misma expansión del poder coercitivo estatal.

Por eso el problema no consiste en elegir entre eficacia y garantías, ni entre derechos de los ciudadanos y facultades de los trabajadores policiales, sino en construir instituciones capaces de cumplir sus funciones dentro de un marco normativo preciso, con conducción política responsable, profesionalismo operativo y controles efectivos.

La ley debe establecer los límites. La reglamentación debe respetarlos. Las autoridades deben enseñarlos correctamente y los policías deben contar con las condiciones necesarias para actuar conforme a ellos.

Porque cuando la excepción comienza a correr sus propios límites, el peligro no alcanza solamente a quienes son sometidos al control, sino también a quienes deben ejercerlo.

Dentro de la ley, todo. Fuera de la ley, nada.